分层分类 精准救助——残疾人“单人户”低保政策综述

2022年11月，民政部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国家乡村振兴局发布《关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》（民发〔2022〕83号），要求巩固拓展脱贫攻坚成果，实现最低生活保障等社会救助扩围增效，切实兜住、兜准、兜好困难群众基本生活底线。本文为中国残联教育就业部对《通知》所规定成年无业重度残疾人、低保边缘家庭中的重残人员低保政策及相关政策的梳理总结。

民政部等部门印发了《关于进一步做好最低生活保障等社会救助兜底保障工作的通知》（以下简称“《通知》”），其中对于低保边缘家庭重度残疾人可以按照“单人户”纳入最低生活保障和成年无业重度残疾人可参照“单人户”提出最低保障申请做出了明确的规定。对于这一最低生活保障（以下除直接引用政策原文之外均简称“低保”）政策统一规划中少有的特殊人群政策，我们认为有必要进行梳理和厘清，以便大家理解该政策的背景、发展和现状，更好地协助民政部门将政策执行落地，惠及更多符合条件的残疾人。

政策源起

残疾人可以按照“单人户”纳入低保这样的表述首次出现在国家层面的政策文件中是在2015年，中国残联、教育部、民政部、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家卫计委等部门共同印发《关于加强残疾人社会救助工作的意见》（以下简称“七部门文件”），其中规定，“生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，可按照单人户纳入最低生活保障范围”。这是“单人户”低保政策中一个很重要的政策起点。

七部门文件首次在低保政策中对一个特殊人群开了一个纳入政策的口子。低保是以家庭为单位核查经济情况的，依靠家庭供养的残疾人尤其是智力、精神、重度残疾人，无法离开家庭单独生活，其所在的家庭收入平均下来如果超过了低保确定的经济标准线，哪怕只超过一点点，整个家庭包括残疾人本人就都无法纳入低保，连带也不能享受低保家庭身份链接的其他相关优惠政策。而实际上，大量其他的救助政策如困难残疾人生活补贴制度等，都是以低保身份为前提的，所以特殊困难的残疾人尤其是成年残疾人因自身原因无法单独生活和立户，不能单独计算家庭收入，这其中隐含了实际上的不公平。

家庭养育健康的孩子，孩子成年之后就能够就学、就业、挣钱、独立生活，可以单独居住，单独立户，甚至能够反哺家庭。家庭养育了残疾的孩子，如果是智力、精神或重度残疾人，成年之后依然很难实现就业，甚至一直离不开家庭照顾，无法单独居住从而单独立户。对于成年之后仍然依靠家庭供养、无法单独立户的残疾人，也应该将其看作一个独立的权利个体，将他视为一个没有收入的单人户纳入低保，给本人一个基本保障，这也是《残疾人权利公约》在中国落地最生动和实在的体现。

2015年的七部门文件提出了单人户纳入低保政策，迈出了重要的一步，但是由于政策前缀过长，对于“生活困难”等条件没有清晰的界定，一些地方做出了细化规定，一些地方则没有很好地落地。民政部、中国残联在此期间做了很多调研、协商，考虑如何让政策更具有可操作性。

政策细化

2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革完善社会救助制度的意见》（以下简称“两办意见”），明确“对不符合低保条件的低收入家庭的重度残疾人、重病患者等完全丧失劳动能力和部分丧失劳动能力且无法依靠产业就业帮扶脱贫的人员，采取必要措施保障其基本生活”。

对于何为“必要措施”，同年6月民政部、财政部印发的《关于进一步做好困难群众基本生活保障工作的通知》中做了细化规定，即“对低收入家庭中的重残人员、重病患者等特殊困难人员，经本人申请，参照‘单人户’纳入低保。低收入家庭一般是指家庭人均收入高于当地城乡低保标准，但低于低保标准的1.5倍，且财产状况符合当地相关规定的低保边缘家庭；重残人员是指持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人，有条件的地方可扩大到三级智力、精神残疾人”。

2021年6月，民政部修订并印发了《最低生活保障审核确认办法》，规定最低生活保障边缘家庭中持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人可以单独提出低保申请。

以上两个文件的规定，将“单人户”低保政策细化到界限明确、方便操作的程度，将七部门文件中的“生活困难”，细化为“低于低保标准1.5倍的低收入家庭（后改为低保边缘家庭）”，重度残疾人包括了“持有中华人民共和国残疾人证的一级、二级重度残疾人和三级智力残疾人、三级精神残疾人”。在以上文件出台之后，各地在落实政策过程中几乎没有了政策理解方面的争议。

“单人户”低保政策在2020年基本定型，但由于《社会救助法》立法进程还在积极推进中，社会救助工作相关概念还在动态调整中，单人户低保政策也有一些变化和发展。2020年及以前政策表述一般使用“低收入家庭”，2021年之后包括近期印发的《通知》，均表述为“低保边缘家庭”。

政策发展

《通知》中再次重申了低保边缘家庭中的重度残疾人经本人申请，可按照“单人户”纳入低保范围。同时还提出了一个新的政策口子：成年无业重度残疾人可以参照“单人户”提出低保申请。这两个“单人户”规定的表达，程度上是不一样的。前者是可以纳入，因为残疾人所在的家庭本来就是核定过的低保边缘家庭；后者是可以提出申请，提出申请不等于直接纳入，因为没有对残疾人家庭经济状况提出要求，所以还得残疾人本人符合低保条件才行，例如有的成年无业重度残疾人个人名下有很多财产，或者有高额的信托基金，本人的财产不符合低保的标准，也无法纳入低保。

此外，《通知》中还规定，“依靠兄弟姐妹或者60周岁及以上老年人供养的成年无业重度残疾人，在评估认定其家庭经济状况时，兄弟姐妹或者60周岁及以上老年人给付的供养费用，可以视情适当豁免，符合条件的，纳入低保范围”，这个规定实际上更多是要缓解不符合低保条件、但长期照护负担严重的“以老养残”家庭的困难，也很符合现在国家应对人口老龄化的系列政策趋势。

在《通知》的落实中，“成年”“重度”都有明确标准，“以老养残”“无业”是需要残联系统重点去关注和统计的，目前关于“以老养残”的情况，中国残联2021年起专门在残疾人基本状况调查中增加了这项调查内容；关于“无业”，可以在残疾人实名制就业系统中进行排除性统计。政策的出台直接链接了残疾人个人权益，对残联系统的工作和数据系统提出进一步的精准要求。

来源：中国残疾人杂志社

（责任编辑 黄燕如）